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我国非营利制度建设的五大关键点
贯彻落实党的十六届五中全会精神,推动经济社会平稳较快发展,关键是要坚持以科学发展观统领经济社会发展全局。其中一项重要的任务,是大力纠正公共服务领域存在的问题。如:卫生部门正在提倡医疗卫生的公益性质,要求以“公益性”作为这一领域制度建设的基础概念;教育部门开始对教育产业化中的某些措施(如研究生教育收费制度)进行调整和纠偏;文化部门一直以“经营性文化”与“非经营性文化”,作为文化领域制度建设的基本观念。但是,应当指出,这些认识和举措就制度建设而言是远远不够的。第一,它们大多将问题的解决定位于政策层面,而不是制度层面;第二,即使这些举措中包含制度成分,它们大多只是枝节的、浅层的,有些本身就不科学;第三,它们基本局限于各自领域,至今尚未从整个国家制度层面考虑公共服务领域共同的制度性问题和需求。由此可见,它们均未将这些领域的制度改革共同聚焦于非营利制度建设。

在我国公共服务领域的制度改革中,特别需要强调服务的非营利性质。如果不强调非营利性,即使是头顶公益性光环的机构,照样可以千方百计地牟利;如果坚持非营利性,即使是私人经营的服务机构,照样可以提供让社会满意的公共服务。成熟的市场经济国家,例如欧美等发达国家的经验表明:在市场经济体制中,经济领域的营利性制度与公共服务领域的非营利性制度是一对互补性质的制度共生体,缺一不可。因此,我国在公共服务领域的制度改革,不能再由各个部门各自应对,有必要从根源抓起,将这些领域内的制度建设着眼于“非营利”这一概念。针对我国公共服务领域的现状,我国的非营利制度建设应注意五个关键点。

一、对“非营利”概念的理解

在我国,往往将公共服务领域概称为“公益性领域”。在市场经济体制中,这一提法并不完全恰当。并非所有公共服务都是公益性的,公共服务包括“免费”、“低费”和“无利润”三种情况。所谓“免费”与“低费”是指公共领域的一些服务是由政府或社会组织,如慈善机构、基金会等的资助,从而使这种服务能够“免费”或“低费”提供。此外还有一些服务,它们不是或主要不是依靠外部资助,而是通过适度收费来自我维持。这种收费可能产生“剩余经济效益”,也可能产生“适度经济效益”,但它们均应“无利润”。这里须着重对“适度经济效益”下的“无利润”进行说明:第一,这里只是“适度经济效益”,或称“微利”,它不是一般经济企业所追求的利润最大化。第二,这种利润不能归服务机构的产权人和经营者个人所有,而是用于该项服务事业和服务机构的再发展。经济学上有时将此俗称为“赢利而不分红”。应当注意,在现代公民社会中,这种“无利润”的公共服务是相当大量和普遍的,并且日益增长。在上述三种情况中,“公益性服务”是指“免费”与“低费”情况,而“非营利性”则除“免费”与“低费”外还包括“无利润”情况。可见,只有“非营利”概念才能概括公共服务领域的全部的基本经济特征,而“公益性”概念则不能。因此,在我国进行市场经济建设中,应将“非营利”作为我国公共服务领域改革的基本概念。我国公共服务领域的一切机构,均应遵循这一原则定位。并且,应按照非营利概念和非营利制度,重新修订和充实我国各公共服务领域的法规。

二、非营利制度与市场机制的关系

传统的非营利制度,由于其公益性目的和使命,是拒绝市场机制的。但现代社会的非营利制度并不拒绝市场机制,而是要求在确保“非营利”前提下适度和恰当引入市场机制,以保障更高质量和更有效地提供公共服务。当代西方国家的公共服务领域,流行着“营销”(Marketing)概念。它体现了“非营利”和市场机制的结合。在我国,曾将西方国家倡导的这种“营销”简单化地解释并宣传为“公共服务市场化”。这实质是将非营利约束下的营销,扭曲为纯粹市场经济方式的操作。我国医疗卫生领域和教育领域的种种“产业化”做法,均循此而生。这显然是一种误导,必须明确纠正。当然,当我国重新思考并进行公共服务领域的制度改革时,在确保其非营利基本特性的同时,也应重视市场机制,包括“营销”在公共服务经营中的重要作用。同时,我国还应规范涉及非营利制度的术语的使用。比如,我国文化部门习惯使用“经营性文化”与“非经营性文化”,以区别不同经济学性质的文化类型。这就是一种误用。它们的正确用语应当是“营利性文化”与“非营利文化”。现代非营利制度的发展表明,“经营”并不等同于“商业性营利”,因而它既适用于“营利性文化”,又适用于“非营利文化”。在规范地表述我国非营利制度时,应当摈除诸如此类的含糊和错误的术语。

三、政府在我国非营利制度中的作用

政府在国家非营利体制中起着关键的主导性作用。一般来说,政府的任务主要有三:为公共服务领域制定法律、规章制度、标准、政策;对公益性服务提供必要的财政支持,包括资金、减税、免税等;对公共服务领域的状况进行监督。在我国,尤其应注重处理政府与非营利机构之间的关系。第一,应当认识,一切非营利机构均是“非政府组织”(NGO),因此,严禁非营利机构享有政府特权,不论它的创建是否受政府鼓励,它的活动是否受政府资助。第二,政府对一切非营利机构应一律平等,如服务机会、资金支持、税赋优惠等,政府应借助市场机制鼓励它们进行绩效竞争。第三,政府应大力扶植和鼓励非营利机构,包括行业协会和社会团体,使它们成为政府推进公共服务的得力助手。

四、行业组织在我国非营利制度中的作用

在成熟的市场经济国家中,行业组织是国家经济管理体系的重要组成部分,这对中小型企业尤为重要。行业组织不仅是行业中企业利益的代表者,同时也是企业行为的规范者、监督者和制约者。在某种意义上,行业组织应当负责该行业的企业资格准入,服务质量标准和服务伦理规则的制定,对违规企业的行业内惩戒,等等。与政府对企业的直接管理相比,行业组织对企业的管理有以下三种优势:一是由于它产生于行业内,因而对企业事务远比政府内行;二是能更好地代表企业利益,因而更利于政府对企业事务的决策,在国际贸易纠纷中更能代表一个国家企业的“民意”;三是在相当程度上能更好地对企业实施管理和监督,成为政府和社会公众与企业之间的代理和中介,这既减轻政府对企业的直接管理责任,又提高企业管理效能。可以认为,行业组织是一个国家由低效的“大政府”变为高效的“小政府”的重要因素。在我国,行业组织在国家经济管理中的功能相当微弱。国家对大中小企业无一例外实施直接管理,无须行业组织介入。由此导致:一方面政府需不断扩大机构和人员,为企业的大小事务疲于奔命;另一方面,这种直接干预往往因为并不十分内行而不能完全到位。这种状况亟待扭转。

五、公众在我国非营利制度中的作用

现代社会是公民社会。社会公众在一个国家的非营利体制中起着极为重要的作用。他们不仅是公共服务的享用者和消费者,同时还应是国家非营利制度的倡导者,政府和非营利机构行为的监督者,非营利活动的参与者。公众对公共服务活动的参与和干预,既可以以个人方式,又可以以社会团体方式;既可以是随机的,又可以是制度性的。现在我国社会公众对公共服务领域的参与程度和干预能力远远不够。无论在制度上还是在组织上,均有大幅度拓展的空间,远不只是现在流行的“听证制”。即就现时的“听证制”而言,由于我国尚未制定有关听证的法规,相当多听证会在规则、组织、程序、结论处置上,缺乏科学性、代表性和有效性。而有的听证会甚至具有欺骗性。“志愿者”或称为“义工”,是国外非营利制度中的重要环节。它一方面有利于节约公共服务的经营成本,另一方面有利于提升社会伦理观和道德水准,加强社会和谐。这一形式对我国其实并不陌生。甚至可以认为,我国20世纪50~60年代的公益性活动远比现在的发达国家广泛。然而,在目前我国经济社会转型期,这一公众参与的公益活动无论在规模上还是在效果上确实落伍了。这既是由于我国市场经济制度的不成熟对社会公众价值观、伦理观的误导,如产生利己主义、金钱至上等观念,又是因为我国公众对现时公益性机构的经营活动和动机缺乏信任感。公众是不应受到指责的,真正应受批评并须改革的是我国公共服务领域的制度缺失以及那些行为不良的公共服务机构。(徐嵩龄)

文章出处:中国社会科学院院报
本网发布时间:2005-12-27 9:55:31