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热点纵论:落实科学发展观把环境保护摆在更重要的战略位置
2月14日,国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》正式发布。《决定》鲜明地指出:“为全面落实科学发展观,加快构建社会主义和谐社会.实现全面建设小康社会的奋斗目标,必须把环境保护摆在更加重要的战略位置”,对未来5年~15年环保事业发展的宏伟蓝图进行了规划和部署。《决定》充分反映了广大人民群众要求改善环境质量的呼声,明确地表达了中国政府落实科学发展观、加大环境规制力度、建设环境友好型社会的决心。

“把环境保护摆在更加重要的战略位置”的提出,说明了全面、协调、可持续的科学发展观以及环保意识正在我国日益深入人心,同时也是形势的要求。目前,我国的环境形势十分严峻。尽管经过努力,我国环境出现了局部改善。但总体态势依然在恶化。应该看到,我国面临的严峻的环境问题很大程度上是发展阶段的问题。我国正处于由低收入向中等收入过渡的发展阶段中,既存在对自然资源的依赖程度较大的问题,又存在传统工业化带来的污染问题。由于我国经济持续、快速的发展,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题,在我国近20多年来集中出现,呈现出结构型、复合型、压缩型的特点。加上庞大规模的人口以及经济总量的快速扩张,使得21世纪初期成为我国资源、环境压力最沉重的时期。

环境污染和生态破坏对我国的经济社会带来了严重的危害。缺乏有效控制的水污染、大气污染,在危害着群众健康,不但给我国造成巨大经济损失的同时,也影响着社会稳定。近来发生的松花江水污染事件说明,环境风险已经潜伏在我们身边。我国在迅速工业化、城市化、市场化的进程中,环境风险的等级也在同步提高。我国防治环境污染的能力仍然十分薄弱,还存在许多“软肋”。环境风险已经成为危及国家安全的重要因素。把环境保护摆在更加重要的战略位置势在必行。

把环境保护摆在更加重要的战略位置意味着要提高国家对环境规制的力度。研究表明,实现环境与经济发展的双赢,即通过适当力度的环境规制、实现环境与经济平衡发展是可能的,其核心问题是环境规制有效力度的选择。就我国发展的总体情况看,加大环境规制的力度既有必要,也有可能。关于我国排污总量控制政策的模拟研究表明,我国进行的排污总量控制对GDP和外贸增长的负面影响是微弱的,同时由此所得到的污染减缓的效果也不够显著。可以认为从总体上看,环境规制的力度在我国是不够的,尚有加大的空间。出现这种状况的原因,既有理念问题,也有认识问题。比如,GDP至上的政绩观仍有很大市场,环境保护在一些地区实际上并没有被放到应有的位置。再有,人们往往更多地把生态环境改善的希望寄托在环境工程的实施和环境技术的采用上。实际上,没有制度保证.这些技术措施难以发挥应有的效用。

从长远来看,较严厉的规制得到的利益将远远超过短期内的损失。因为实施相对严厉的环境政策将有助于促进企业创新和效率的改进,从而有助于提高企业的竞争力。坚持科学发展观也要求对长远利益和全局利益给予较多的关注,而更为严厉的规制常常对长远利益和全局利益更有利。我国二元经济特征非常突出。与这种情况相适应,我国产品需求的档次从高端到低端的跨度非常之大。关于绿色壁垒对我国环境和贸易影响的定量分析表明,适当提高我国的环境质量或污染控制标准,将使我国高端产品达到或接近发达国家的水平,有利于实现我国的产品在供应国内市场的同时跨越发达国家的绿色壁垒。这样做的结果对于我国环境标准更快地与发达国家接轨,缩小与发达国家环境规制上的差距也有着积极影响。同时也是在我国贯彻以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观的要求。发达国家限制对人体健康有害的产品,作为社会主义中国也理所应当这样去做。

然而,在任何国家,环境污染控制的力度都不可能无限制地加大。这要求政府对环境目标以及相应的环境污染控制力度有恰当的选择。一般来讲.环境污染控制力度的选择应与人们在满足基本需求和环境需求上的偏好相适应,而不应脱离经济发展阶段随意强化。我国是世界上最大的发展我国家。由于治理保护能力的提高滞后于治理环境资源破坏的需要,环境资源受到一定程度的破坏可以说是难以避免的。一方面.我们不可能实行发达国家那样高的环保标准。另一方面,在能力有限的情况下,我们的保护必须突出重点,应把创造有益于人民健康的良好环境、力求避免恢复成本巨大或难以恢复的生态环境灾难发生作为优先目标。

同时,在治理保护能力有限的情况下,应着力解决好如何使有限的环保投入获得最大的环保效果.或者是如何以最小的成本达到我们预期的环保目标的问题。也就是说,应使环境政策更加有效。我国的环境政策在解决环境问题上不够有效。一方面是政策法规本身存在着不完善、特别是存在不切合实际和缺乏可操作性等问题:另一方面,环境政策和经济发展政策相互之间存在着不少不一致和不协调之处。实践表明,发展政策与环境政策脱节、缺乏一致的政策体系是当今我国环境问题解决不力的重要症结之一。如果没有切实的环境友好的经济政策支持,环境保护目标将难以实现。建设环境友好型社会呼唤着一个能够使我国生态、环境、资源与经济协调发展的综合、有效的政策体系。

环境问题根本上是制度问题,是市场失灵和政策失灵的结果。这也是为什么在发达国家环境问题也并没有完全解决的深层原因。从目前我国的环境形势看.环境保护面临的薄弱环节突出表现在监管上。普遍存在的有法不依、执法不严以及环境监管不力是造成环境形势十分严峻的重要原因。环保部门的监管工作亟待加强。另外,控制环境风险也应从提高环保部门的管理能力开始。这些都与环境管理在制度上不健全密切相关。必须把环境管理的制度建设放在更加重要的位置。

总之,实现环境保护与经济发展的协调,最终需要从制度层面加以解决。其中涉及到法律法规的健全、政府职能的转变、干部的考核制度和监督机制的完善、环境监管和公众参与机制的改进等广泛的内容。在这方面,建设社会主义法治国家与向可持续发展社会转型的
方向是完全一致的。(郑玉歆)
转自:中国社会科学院院报2006年2月28日第15期(总582号)